Mardi 16 février s’est tenu le conseil communautaire de GPSO. Au menu, 26 délibérations, dont le débat d’orientation budgétaire (DOB), qui doit toujours avoir lieu 2 mois avant le vote du budget. Comme ce débat, et surtout l’exposé des motifs, a été assez long, il fait l’objet de deux articles à part, l’un sur l’exposé des motifs, et l’autre sur le débat proprement dit.

Le DOB constituait le point 14 du conseil, qui n’est donc pas une délibération, mais un débat. Le principe du débat d’orientations budgétaires est le suivant : il doit avoir lieu deux mois avant le vote du budget, afin que les propositions émises soient éventuellement prises en compte dans l’élaboration de celui-ci. Le rapporteur, en l’occurrence le président de la commission des finances de GPSO, Denis Badré, fait un exposé sur la situation financière, qui doit permettre de poser les bases du débat. Chacun est alors libre de prendre la parole, jusqu’à épuisement du sujet… En fait, Monsieur Badré en a profité pour présenter dans le même mouvement les trois points dépendant de la commission des finances (n°14, 15, 16) : le DOB sur le budget principal, le DOB sur le budget annexe, et les modalités du calcul des attributions de compensation pour 2010, année charnière.

denis badré - source: blog du sénateur

denis badré - source: blog du sénateur

Monsieur Badré a présenté un exposé très complet, qui m’a donné l’impression de tout comprendre, en espérant que je parviendrai à vous en transmettre l’essentiel…

Un budget 2010 compliqué à établir

Il a d’abord expliqué que la loi de finances 2010 donnait jusqu’au 15 avril 2010 aux nouvelles communautés d’agglomération (dont nous sommes, puisqu’il y a eu fusion) pour voter leur budget. GPSO votera son budget lors du conseil communautaire du 7 avril prochain. Il a ensuite expliqué que l’exercice serait délicat à plus d’un titre, conjuguant deux difficultés : la première est de nature externe, liée à la suppression de la taxe professionnelle, principale ressource des collectivités locales, et la seconde de nature interne, liée à l’harmonisation nécessaire entre les deux composantes de GPSO, les ex-Arc de Seine et Val de Seine.

Dans l’ordre, donc, le problème de la suppression de la taxe professionnelle est le suivant. Depuis le 1er janvier, cette taxe n’existe plus. Pour l’année 2010, l’Etat s’est engagé à la compenser comme si elle existait toujours, c’est-à-dire sur la base de simulations estimant ce qu’elle aurait dû rapporter aux villes en 2010. A partir de 2011 en revanche, la réforme de la fiscalité s’appliquera pleinement, le problème étant que les autorités réfléchissent encore à l’adaptation du système de péréquations (redistribution du produit de la taxe à différentes échelles) qui était fondé sur la taxe professionnelle. On est donc ici en plein flou, avec cependant un principe qui semble surnager, et que Monsieur Badré a énoncé ainsi : « On prend sur ceux qui gagnent à la réforme pour compenser ceux qui y perdent. »

Plus précisément, si le calcul des ressources ne devrait pas trop poser de problème, en revanche leur mode de répartition est en plein débat. En effet, la péréquation s’applique à différents niveaux, en prenant en compte des rapports de force délicats. En gros, les régions de province estiment que l’Ile de France devrait verser davantage, au sein de l’Ile de France, les autres départements estiment que les Hauts de Seine sont privilégiés (et devraient donc verser davantage) et l’Ouest de la région est considéré comme mieux loti que l’Est de la région. Tous éléments à prendre en compte dans ce que Denis Badré a appelé une « cascade de systèmes de péréquation. » Dans ces conditions, et sur la base des exercices de simulations menés, il estime que GPSO ne pourra pas faire face avec son niveau de recettes actuel. Pour compliquer encore les choses, il ne faut pas perdre de vue la prochaine réforme des collectivités territoriales (qui concerne la région et les départements) et la création du Grand Paris. Autant dire que l’exercice, comme il dit, promet d’être « intéressant«  !

Le travail mené en amont

Il est ensuite revenu sur le travail accompli depuis un an, en vue de la fusion des deux communautés, en quatre points :

1. L’élaboration parallèle par Arc de Seine et Val de Seine d’un budget « à iso-périmètre », avec pour objectif de conclure un pacte financier et fiscal entre les deux communautés et entre chacune des communes membres. Ce travail n’a pas été simple, notamment parce que les villes et les communautés avaient parfois des intérêts divergents, qu’il a fallu lisser ou avec lesquels il a fallu composer. Cela a abouti au protocole financier adopté par chacune des villes cet été (en juin, si je ne m’abuse, pour Boulogne Billancourt) et par les deux communautés d’agglomération.

2. L’agrégation des deux budgets respectivement préparés par Arc de Seine et Val de Seine.

3. L’intégration au budget global du coût relatif aux compétences communautaires qui n’étaient pas partagées jusque-là.

4. L’examen, avec chaque direction de GPSO, des besoins d’investissement.

Budget prévisionnel : section de fonctionnement

Ces points étant rappelés, Monsieur Badré a présenté le projet de dépenses de fonctionnement de GPSO pour 2010 :

Projet de dépenses de fonctionnement de GPSO pour 2010

Projet de dépenses de fonctionnement de GPSO pour 2010

Première remarque, tout à fait essentielle : au vu des couleurs retenues, GPSO et l’e-bb disposent du même logiciel de représentation graphique… Plus sérieusement, les dépenses de fonctionnement de la communauté devraient s’élever, si mes calculs sont exacts, à environ 135 millions d’euros, puisque les attributions de compensation, qui s’élèvent à 93 millions d’euros, représentent 46 % de l’ensemble. Mais il y a eu à cet instant beaucoup de chiffres, et ceux que vous trouverez dans cet article ne brillent peut-être pas par leur exactitude. Si jamais des lecteurs éclairés ont des rectifications à apporter, qu’ils n’hésitent pas. Ces 46 % seront soit reversés aux communes par le biais des attributions de compensation et des dotations de solidarité communautaire (je vous renvoie au dernier conseil de la CAVDS), soit versés aux différents fonds de péréquation (départemental et régional).

Transfert de compétences = transfert de financement .

L’examen de cette section a permis à Denis Badré de décrire le mécanisme des attributions de compensation, et au passage de présenter la substance de la délibération n°16. Le principe est donc le suivant : le jour où une commune transfère une compétence à la communauté d’agglomération, elle y transfère du même coup le financement assorti. Autrement dit, si une ville consacre X euros à une certaine compétence, par exemple les espaces verts, le jour où, comme c’est le cas pour GPSO, les espaces verts relèvent de l’intérêt communautaire, la ville en question verse chaque année X euros à GPSO pour lui permettre de financer cette compétence. En revanche, si les charges liées à cette compétence augmentent, il revient à GPSO de mettre au bout. Et si les charges diminuent (rappelons que l’un des premiers motifs de la constitution en communauté est de réaliser des économies…), le surplus financier reste à GPSO.

La question est : comment une ville transfère-t-elle un financement à sa communauté d’agglomération ? Jusqu’à présent, dans le cadre d’Arc de Seine et Val de Seine, les villes versaient à leur communauté d’agglomération l’intégralité du produit de la taxe professionnelle (TP). Ce qui ne correspondait évidemment pas exactement au montant du financement des compétences. C’est là qu’intervient le principe des attributions de compensation : les villes qui versaient plus que ce que coûtent leurs compétences transférées retrouvaient le trop perçu sous la forme d’attributions de compensation positives. Inversement, les villes dont la TP ne suffisait pas à couvrir le financement des compétences transférées étaient amenées à effectuer un versement complémentaire, sous la forme d’une attribution de compensation négative. Ainsi, Sèvres, Meudon, Issy-les-Moulineaux, Vanves et Boulogne Billancourt bénéficient d’une AC positive, tandis que Chaville et Ville d’Avray doivent compléter leur écot d’environ 2 millions d’euros.

Seulement voilà, la base de ce système reposait sur la taxe professionnelle, qui a donc été supprimée depuis le 1er janvier. Comment faire face en 2010 ? D’après Monsieur Badré, la base de la TP reste acquise pour 2010. Il estime par ailleurs que l’augmentation des bases permettra à GPSO d’assumer ses choix. Qu’en est-il à présent des dotations de solidarité communautaire (DSC), qui font partie de la même tranche du graphique ? Ces dotations représentent une partie du reliquat budgétaire, une fois le budget exécuté. En effet, chaque année, la communauté d’agglomération fixe un niveau de financement de ses compétences. S’il y a un reste, il peut être soit distribué aux communes, sous la forme de DSC, soit consacré à l’auto-financement. Et si, au contraire, le résultat est déficitaire, la communauté d’agglomération doit emprunter. Monsieur Badré a insisté sur le fait que la fixation de ces niveaux de financement procède d’un choix politique, qui peut donc faire l’objet d’un débat en assemblée. Denis Badré a précisé qu’une autre donnée était à prendre en compte dans ce cadre, l’existence d’un fonds de concours au fonctionnement, versé à la ville d’Issy-les-Moulineaux par la communauté Arc de Seine, et que GPSO reprendra à sa charge. Il s’agit de tenir compte du fait qu’Issy-les-Moulineaux était le plus gros contributeur de la communauté d’agglomération, et donc de le reconnaître sous la forme de ce versement.

L’épineux problème de la péréquation.

Dernier point à examiner dans cette section, la fameuse péréquation. Vous retrouverez bientôt dans notre dossier consacré aux ressources de la commune au article entier consacré au sujet, tant il préoccupe et divise nos élus. Pour le moment, contentons-nous de ce qui s’est dit au conseil à ce sujet. C’est là que tout l’intérêt de compter deux sénateurs membres de la commission des finances du Sénat, Denis Badré et Jean-Pierre Fourcade, s’est fait sentir, car ils ont pu suivre au plus près les détails de la loi de finances portant sur le Fonds de solidarité d’Ile de France (FSRIF) et sur le Fonds départemental de péréquation (FDPTP). Denis Badré a expliqué que la loi de finances 2009 prévoyait une ponction de 13 millions d’euros sur le budget de la CAVDS. Le sénateur Badré a alors déposé deux amendements, l’un sur la création de plafonds intermédiaires, entre 0 et 13 millions d’euros, pour les communautés d’agglomération en général, et l’autre sur la possibilité d’étaler sur 3 ans le paiement de cette ponction.

Moyennant quoi, en 2009, la CAVDS a versé 3,2 millions au titre de la péréquation régionale. Pour 2010, il existe une incertitude à ce sujet, puisque la CAVDS n’existe plus : GPSO devra-t-elle reprendre à son compte ce versement ? Si oui, sur quelles bases, et pour combien d’années, deux ou trois ? Le choix fait pour le budget prévisionnel est d’imaginer que GPSO aura à prendre le relais de la CAVDS et devra donc verser 2,5 millions d’euros en 2010. Mais rien n’est moins sûr, les différentes administrations concernées se contredisant à ce sujet. Quant au fonds départemental, qui devrait disparaître à terme, GPSO devrait lui verser cette année 6,15 millions d’euros, dont 80 % reviendront finalement aux communes de GPSO.

Budget prévisionnel : section d’investissement

Monsieur Badré en est ensuite venu à la section d’investissement, qu’il a présentée compétence communautaire par compétence communautaire :

Projet de dépenses de fonctionnement par compétence de GPSO en 2010

Projet de dépenses de fonctionnement par compétence de GPSO en 2010

Remarque subséquente à la section de fonctionnement : le logiciel que GPSO et l’e-bb ont en partage présente les mêmes défaillances : pas moins de 5 compétences représentées sur le graphique ne sont pas détaillées dans la légende…

Qu’ajouter à la lecture de ce diagramme : un point sur les « fonds de concours« . Monsieur Badré a expliqué que ces fonds existaient dans la structure d’Arc de Seine, mais non de Val de Seine. Il s’agit d’un fonds de concours à l’investissement, qui doit donc encourager les communes de l’agglomération à préserver l’avenir en ce montrant actives dans ce domaine. Dans le cadre de GPSO, on trouve ainsi à la section investissement, ci-dessus, un fonds de concours de 6 millions d’euros pour la ZAC Seguin/Renault de Boulogne Billancourt, le plus gros chantier d’aménagement de la communauté d’agglomération.

On en est ensuite venu à la section des recettes. De nouveau, toute la difficulté tient à la suppression de la taxe professionnelle est aux incertitudes quant à sa compensation à terme. Denis Badré a revécu en direct, pour nous, ses nuits blanches au Sénat, à essayer de résoudre le casse-tête de la loi de finances 2010 à ce sujet.

GPSO : d’après Denis Badré, un choix budgétaire gagnant !

Voici quelle a été la « solution » retenue : les collectivités territoriales pourront choisir entre deux options :

  • Une compensation de la taxe professionnelle sur leur base fiscale 2010 à laquelle on appliquera les taux d’imposition de 2008. Monsieur Badré explique cet écart d’une année par le fait que certaines communes, cherchant à anticiper sur la suppression de la TP, ont comme par hasard augmenté leurs taux en 2009. L’Etat, par le biais de ses parlementaires, n’a donc pas voulu se laisser prendre à la manœuvre.
  • Une compensation équivalant à leur produit fiscal 2009, avec une marge de progression tolérée de 1 % par rapport aux taux d’imposition de 2008

De nouveau, le sénateur Badré a joué de l’amendement, en faveur de GPSO : il a déposé un amendement de principe, faisant valoir que les communautés d’agglomération fusionnant en 2010 n’auraient peut-être pas adopté la même option si elles n’avaient pas fusionné. Exemplairement, si nos deux communautés étaient demeurées indépendantes, Arc de Seine aurait eu tout intérêt à opter pour la possibilité n°1, et Val de Seine pour la seconde. Mais, vous demanderez-vous, les communautés d’agglomération ont-elles été si nombreuses à fusionner cette année ? Eh bien il y a eu deux cas, le nôtre, et un cas en Alsace, ce qui a suffi à faire adopter l’amendement suivant : les communautés qui fusionnent en 2010 pourront bénéficier d’un calcul par morceau séparé, puis de l’agrégat des deux. Autrement dit, Arc de Seine choix 1 + Val de Seine choix 2 = GPSO gagne sur tous les plans, bénéficiant finalement de l’augmentation des bases d’Arc de Seine au taux le plus fort (2008).

Voilà pour l’essentiel de l’exposé de Monsieur Badré, qui était bien plus riche que ce que j’ai pu vous en retransmettre maladroitement. Avant que le débat d’orientations budgétaires ne s’engage, il a conclu que le budget 2010, compte-tenu de tous ces paramètres et incertitudes serait contraint et qu’il a fait le choix de la prudence.

A suivre : le DOB, et le reste du conseil communautaire, qui a parlé de plein d’autres choses intéressantes…